Сопредседатель ГИ «Союз» С.Н. Бабурин о Конституционном акте Союзного государства. Часть 4.

Создание эффективного механизма управления Союзным государством

Для успеха в становлении и развитии Союзного государства важна согласованность действий государственной власти двух государств-участников, начиная с согласования реформ национальных систем государственного управления[1]. Правы белорусские ученые В.Г. Гавриленко, Н.И. Ядевич и В.П. Изотко, которые, опираясь на анализ проблем государства, сделанный еще в конце XIX века Б.Н. Чичериным, обоснованно указывают на сложность механизма центральной власти как на самое уязвимое место в системе Союзного государства, главную причину его слабости.[2]

Если применительно к российскому федерализму М.С. Саликовым уместно выдвигается предложение о принятии Основ федерального законодательства по предметам совместного ведения, которые устанавливали бы базовые принципы, правила и направления[3], к которым С.Э. Несмеянова относит запрет на вторжение в вышестоящую сферу ведения и компетенцию, оптимизацию соотношения принципов самостоятельности и ответственности всех уровней власти и др.[4],  то с Союзным государством ситуация иная. Давно и решительно поддерживаю предложение профессора Ю.А. Тихомирова о том, что при распределении компетенции в союзном государстве эффективнее полностью отказаться от вопросов совместного ведения, исчерпывающе определив компетенцию союзного ведения с отнесением всех иных вопросов к ведению субъектов Союзного государства[5].

Понимая, что без создания властной государственной вертикали любые благие пожелания так и останутся на бумаге, особо взвешенно стоит подойти к формированию структуры союзных органов власти. Механизмы Союзного государства должны быть прямо указаны и четко сконструированы, как в институциональном плане, так и в их взаимодействии. Перечень институтов Союзного государства должен быть исчерпывающим: глава Союзного государства (Президент), Союзный Парламент, Союзное Правительство, Союзный суд, Союзная Счетная палата, Объединенные Вооруженные Силы, Служба государственной безопасности, Таможенная служба, Государственный банк Союзного государства.

При безусловной важности равноправия двух объединяющихся государств в Союзном государстве может быть только один глава. Опыт древнеримских консулов, механически менявшихся по принципу ротации на посту командующего римскими войсками даже во время войн, как и опыт существования четырех председателей ЦИК СССР (ст. 27 Конституции СССР от 31 января 1924 г.) или ежегодная ротация Председателя Президиума СФР Югославии, имевшая место в 1980-1992 гг. после смерти И. Броз Тито, не показали эффективности. Как и принцип ротации Председателя Высшего Государственного Совета Союза Беларуси и России, существующий с 1996 года, но за 25 лет ни разу не применявшийся.

У Союзного государства должен быть Глава, если не Император, то Президент, являющийся Верховным главнокомандующим Вооруженных Сил, наделённый правами и обязанностями в рамках согласованной компетенции Союзного государства. Высший Государственный Совет в сегодняшнем его виде не будет способствовать эффективности союзной государственной власти.

В одной стране должен быть один президент, и кто им станет в странах, которые принято определять как демократические, решается на выборах.

Опасения белорусских политиков о заведомо неравных шансах субъектов Союзного государства при всеобщих выборах Главы Союзного государства могут быть сняты через систему конституционно-правовых гарантий. К ним должна быть отнесена такая черта государственного устройства Союзного государства, как особый способ формирования верхней палаты Парламента, которую будет правильнее назвать Высшим Государственным Советом. Нельзя ограничиваться при её формировании делегированием лишь членов национальных парламентов. Следует предусмотреть квоты от парламентов, от национальных политических партий и общественных объединений, от религиозных конфессий и квоты глав субъектов Союзного государства. Председателем Высшего Государственного Совета как верхней палаты Союзного парламента, как и Вице-Президентом Союзного государства должен по должности быть Президент Республики Беларусь. Президент Союзного государства по должности будет Президентом Российской Федерации.

Вторая палата Союзного парламента – Верховный Совет – должна состоять из депутатов, избранных всеобщим равным прямым тайным голосованием по пропорциональной или смешанной избирательной системе. Ныне действующие положения Гл. II «Парламент Союзного государства» Договора могут лечь в основу соответствующих статей Конституционного Акта с учетом выше указанных принципов формирования палат. Тем более, что в формировании верхней палаты соединятся как современный опыт Республики Беларусь и Российской Федерации, так и опыт Российской империи, опыт трансформации США из военно-политической конфедерации в федеративное государство, но прежде всего бесценный опыт Союза ССР.

Союзное Правительство (Совет Министров). Конституционный Акт должен воспринять основное соответствующего раздела из Договора. В случае самой серьезной решимости успешно завершать процесс воссоединения двух государств следует ликвидировать Постоянный Комитет Союзного государства и закрепить механизмы уже «чистого» Союзного Правительства. При более длительном процессе реинтеграции следует, напротив, усилить по сравнению с сегодняшним статус Постоянного Комитета как ключевого звена, обеспечивающего реальное воссоединение.

Одним из важнейших факторов, от которого зависит успешность реализации задач становления Союзного государства, является определение системы исполнительной власти в Союзном государстве.

Пора формально-юридически зафиксировать, что Председателем Совета Министров Союзного государства является Председатель Правительства Российской Федерации, а его первым заместителем – глава Правительства Республики Беларусь. Особенно в случае расширения участников Союзного государства Союзное правительство только тогда будет эффективным, когда главы республиканских правительств будут по должности заместителями Председателя на союзном уровне. Главы республиканских правительств, входя в союзный Совет Министров, не могут не иметь функциональной привязки к его деятельности, даже если никаких конкретных дополнительных обязанностей на них возложено не будет. Председателем Совета Министров Союзного государства должен по должности быть глава Правительства Российской Федерации.

Союзный суд. Следует сохранить и опробовать тот конституционно-правовой статус Суда Союзного государства, который намечен ст. 50 Договора: Суд Союзного государства призван обеспечить единообразное толкование и применение Конституционного Акта и всех иных нормативно-правовых актов Союзного государства. Структура, самые общие принципы формирования и деятельности Суда Союзного государства – конечно, вопросы Конституционного Акта.

Союзная Счетная палата. Учреждаемая для осуществления контроля за финансами Союзного государства, Счетная палата обретет особое значение лишь при установлении прямых налогов и сборов в союзный бюджет. Но её структуру и полномочия, должен если не закрепить, то наметить Конституционный Акт.

Объединенные Вооруженные Силы Союзного государства. Конституционный Акт призван в самой общей форме закрепить объединение Вооруженных сил Российской Федерации и Республики Беларусь в единое целое, включая единое Верховное Главнокомандование. Именно на основе норм Конституционного Акта впоследствии должны разрабатываться Военная доктрина и Концепция национальной безопасности Союзного государства.

Служба государственной безопасности, включающая пограничную стражу, и Таможенная служба должны иметь союзный статус, хотя и  могут быть лишь обозначены в Конституционном Акте с указанием, что будут функционировать на основе специальных союзных законов. Государственный банк Союзного государства должен в силу Конституционного Акта получить функции единого эмиссионного центра, отвечающего за укрепление экономической системы Союзного государства.

К правовой системе, обеспечивающей интересы каждого гражданина и единого Отечества

Ещё А.Д. Градовский подчеркивал, что  любой Основной Закон, должен выражать лишь общие принципы союзного права[6]. Это в полной мере относится к Конституционному Акту, призванному стать Конституцией Союзного государства – несущим стержнем правовой системы Союзного государства. Право, подчеркивает М.Н. Марченко, умеряя государство и удерживая его в рамках сформированного и поддерживаемого им правопорядка, никогда не становится самоцелью[7], а правовая система охватывает, в чем следует согласиться с С.В. Полениной, все правовые феномены, включая правосознание, правовую культуру и т.д.[8] Следует учитывать и то, что в силу своей полимодальности и полиморфности право складывается из ряда взаимозависимых величин, среди которых нет доминантной[9].

Исключительно важно, чтобы Конституционный Акт четко зафиксировал основы союзной правовой системы, что предполагает определенную концепцию социального строя, прямо влияющую на способы создания и толкования правовых норм[10], сбалансированный механизм принятия решений союзными органами власти и систему союзных правовых актов. Правовая система Союзного государства не может быть просто соединением национальных систем права Республики Беларусь и Российской Федерации, тем более, что при их близости они имеют и важные различия, прежде всего в вопросах регулирования собственности. Помимо создания массива союзных нормативно-правовых актов на эффективности правовой системы Союзного государства будет сказываться гармоничность соединения российской и белорусской правовой культуры и успешность совмещения сложившейся правовой практики двух суверенных государств. Тем важнее минимизировать вопросы союзного ведения, оставив максимально возможную компетенцию за субъектами Союзного государства.

В основе стремления восточных славян и братских им народов к государственному единству – сущностно единое восприятие абсолютных нравственных ценностей. Сама жизнь в Союзном государстве призвана строиться на понимании: «построение общества всеобщего благоденствия никогда не принесет человечеству счастья, если поиски этого благоденствия будут осуществляться вне контекста духовных потребностей человека»[11].

И всё же, при всей важности закрепления в Конституционном Акте духовно-нравственных основ Союзного государства, вопросы детальной проработки высших конституционных ценностей – гарантий достоинства, прав и свобод человека и гражданина, веры, святынь, нравственности, единого Отечества – следует оставить предметом национальных конституций. Хотя именно права человека выступают основой интернационализации конституционного права[12], на союзном уровне можно закрепить лишь принцип их наличия и безоговорочное равенство прав и обязанностей граждан Союзного государства. Системное единство конституционно-правовых ценностей, как прямо выделенных в национальных конституциях, так и выявляющихся в процессе толкования конституций[13], должно получить в Конституционном Акте лишь исходную опору, что будет важным условием конституционной самоидентификации Союзного государства.

Имеющаяся в Договоре система правовых актов Союзного государства нуждается в доработке. Договор о создании Союзного государства со вступлением в силу Конституционного Акта должен, как представляется, в качестве международно-правового акта уйти в историю, в лучшем случае – в зону международно-правовых актов Союзного государства. Высшей силой на территории Союзного государства могут обладать только  Конституционный Акт и конституции субъектов Союзного государства.

При непреложной значимости для экономической и юридической интеграции «типологии управленческих взаимоотношений»[14], достаточно длительный период становления правовой системы Союзного государства будут действовать ранее подписанные договоры между субъектами Союзного государства, постепенно  заменяемые нормативно-правовыми актами соответствующего уровня компетенции.

Международные договоры Союзного государства неизбежно будут базироваться на правопреемстве международных обязательств Беларуси и России, далеко не всегда тождественных.

Законы Союзного государства, декреты и постановления его государственных органов должны регламентировать существование единых вооруженных сил, пограничной и таможенной служб, союзной службы государственной безопасности, союзного бюджета, союзных налогов и сборов. Без налогового и финансово-правового регулирования обязательств всех субъектов экономической деятельности в рамках единого торгового и таможенного пространства Союзного государства просто не будет[15]. И, конечно, следует при этом помнить совет Эразма Роттердамского, что принимая законы, следует остерегаться того, чтобы они «не служили выгоде казны или частным интересам знати, но во всем служили образцом честности и общей пользы»[16].

В компетенцию Суда Союзного государства должны входить, как уже говорилось, только вопросы Союзного государства, включая конфликты правовых интересов субъектов Союзного государства. Решения Суда Союзного государства должны обладать высшей юридической силой на всей территории Союзного государства.

Рассмотрение конкретных уголовных, гражданских и административных дел, как и вопросов соответствия правовых актов национальным конституциям, должно завершаться на уровне субъектов Союзного государства. Вот внесение поправок в национальные конституции, приведенные после утверждения Конституционного акта референдумами двух государств в соответствие с Конституционным Актом – предмет внимания Суда Союзного государства. Поправки, противоречащие Конституционному Акту, не должны вступать в силу на основании официального заключения Суда Союзного государства, возможно и через соответствующие решения союзного Парламента и союзного Президента.

Сложнее дело обстоит с формированием правовой культуры и правовой практики Союзного государства. Совершенно обоснован вывод, что современный проект обновления отечественной правовой упорядоченности общественных отношений должен быть основан на правокультурной преемственности и этнополитической адаптации властно-правовых институтов и структур[17]. Не будет успеха у Союзного государства, если белорусов и великороссов продолжать рассматривать и в правовом отношении, и в повседневности в качестве раздельно развивающихся народов. Общность государственная возможна только при осознанном восстановлении национального единства. Подобно тому, как Президент Российской Федерации В.В. Путин своим Указом № 703 от 6 декабря 2018 г. охарактеризовал многонациональный народ России как единую российскую нацию[18], так и в Союзном государстве надо будет признать возрождение объединением белорусов и великороссов единой русской нации. Не случайно ещё Б.Н. Чичерин подчеркивал, что союзное государство основано на понятии о народе как едином целом, хотя составленном из частей, образующих раздельные союзы[19]. Уместно вообще определять государство как публичным образом организованный народ[20]. Потому и непреложно, что именно единая народная воля является единственным верховным началом государственной жизни, правомерным источником всякой власти и вместе с тем её нравственным освящением[21].

Именно поэтому будущее Европейского Союза видят в приобретении им новой национальной основы при развитии сильного чувства политической идентичности с новым (кон)федеративным государством – чувства, основанного на конституционном патриотизме[22]. Велика роль и возникающей новой культурной идентичности Европы. Похожим образом протекают геополитические процессы на постсоветском пространстве.

***

Представление, являющееся по словам М.Н. Марченко аксиомой, об  обществе как основе и исторической колыбели государства, без которого последнее никогда бы не появилось “на белый свет” и без которого оно никогда бы не состоялось[23], полностью относится к Союзному государству. Формирование союзной правовой системы соответствует складывающейся новой роли права в современном обществе, когда возрастает потребность эффективного правового обеспечения проектного, отраслевого, территориального управления с учетом соответствующих компетенций. Объединенная правовая система увеличит гибкость сочетания национально-правовых и международно-правовых регуляторов, позволяющих успешно решать как национальные стратегические задачи, так и стратегические задачи международного сообщества. Оправданно говорят и о назревшем процессе  интернационализации административного права[24].

В сегодняшних условиях в процессе интеграции постсоветского пространства следует учитывать и сложившийся в сознании современного белорусского гражданина образ своего отечества “как цивилизационного, суверенного молодого государства с древними традициями, способного выполнить уникальную историческую миссию инициатора интеграционных процессов на постсоветском пространстве”[25]. Из этого тем более вытекает, что именно общество на референдуме призвано определить характер Союзного государства, особенно при рассмотрении государства как типа общества, возникшего на этапе социальной стратификации[26]. Но для принятия решения обществу должен быть предоставлен продуманный, отвечающий возникшим перед современным человечеством задачам проект Конституционного Акта Союзного государства.

Отвечают за качество Конституционного Акта не столько президенты, сколько парламенты – союзный и национальные – ибо именно они по своему предназначению призваны быть чуткими и точными барометрами политической погоды, равно как и стойкими борцами за коренные интересы общества[27]. И пусть парламентаризм не охватывает всей политико-правовой широты народовластия (народного представительства)[28], именно постоянно работающие высшие органы народного представительства призваны сказать перед референдумом своё решающее слово в вопросе об интеграции.

Наблюдение, что в основании каждого нового государственного образования лежит насилие[29] применимо и к российско-белорусскому Союзному государству. Но это насилие на постсоветском пространстве должно остаться в общем прошлом, в уже имевшей место в истории совместной борьбе против нашествий и кризисов. Наличие в истории наших народов  ранее существовавшего российско-белорусского государственного единства – с Русского царства до Советского Союза – позволяет говорить даже не об интеграции, а о российско-белорусской реинтеграции.

Россия, традиционно представляя собою метаисторическую вселенскую православную империю, имеет не географические, а духовные параметры. И даже являющуюся частью русского самосознания давнюю доктрину «Москва – Третий Рим» следует рассматривать не в качестве имперской концепции, подтверждающей право России на овладение территориальным и политическим наследством византийских императоров, а вполне современным эсхатологическим обоснованием национальной идеи[30].

Русские – как вновь соединившиеся белорусы, великороссы и, дай Бог, украинцы – должны остаться частью продолжающегося исторического процесса, а потому следует помнить, что начало пассионарного подъёма неизбежно связано с ломкой устаревших структур и поведенческих стереотипов[31]. Это прямо относиться к государству как той или иной форме Русской цивилизации.

Возможно, следует перестать оглядываться на нигилистические новации и устранить обидную безликость в официальном названии Союзного государства. Пришло время восстановить цивилизационную и культурно-историческую справедливость – перейти в названии Союзного государства к имени “Российский Союз”.

Потому и нужен геополитически нацеленный в будущее, политически точный и юридически продуманный Конституционный Акт Союзного государства – Российского Союза.

Сергей Бабурин, сопредседатель Гражданской инициативы «Союз»

[1] Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2008. С. 12-15.

[2] Гавриленко В.Г., Ядевич Н.И., Изотко В.П. Правоведение: термины, понятия, определения. Мн., 1998. С. 334.

[3] Саликов М.С. Дефекты в конституционном праве и федеративном строительстве // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 28-31 марта 2007 года / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2008. С. 382.

[4] Несмеянова С.Э. К вопросу о «совместном ведении» // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. М., 10-13 марта 2010 года / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2010. – С. 221.

[5] Бабурин С.Н. Государствоведение: научные труды. М., 2010. С. 400.

[6] Градовский А.Д. Начала русского государственного права: в 2 т. Т. 1: О государственном устройстве. М., 2006. С. 51.

[7] Марченко М.Н. Правовое государство и гражданское общество (теоретико-правовое исследование): учебное пособие. М., 2019. С. 290.

[8] Поленина С.В. Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия // Государство и право. 1996. № 2. С. 4.

[9] Мамут Л.С. Полимодальность права // Труды института государства и права Российской академии наук. 2013. № 4. С. 8.

[10] Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности / Пер. с франц. В.А. Туманова. – М.: Междунар. отношения, 2009. – С. 25.

[11] Кирилл, Митрополит Смоленский и Калининградский. Свобода и ответственность: в поисках гармонии. Права человека и достоинство личности. М., 2008. – С. 96.

[12] См.: Интернациализация конституционного права: современные тенденции: монография / Под ред. Н.В. Варламовой и Т.А. Васильевой. М., 2017. С. 76-152. См. также: Современное государство в эпоху глобальных трансформаций. С. 335-337.

[13] Комарова В.В. Социальное благополучие человека: конституционная ценность// Социальное благополучие человека: правовые параметры: сборник статей / отв. ред. В.В. Комарова. М., 2019. С. 33-35.

[14] Тихомиров Ю.А. Векторы управления в фокусе права // Вопросы государственного и муниципального управления. 2019. № 1. С. 146.

[15] О роли налоговых и валютно-правовых отношений см., напр.: Цепова А.Е. Правовое регулирование налоговых и валютно-правовых обязательств физических лиц – собственников имущества за рубежом // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2019. Том 14.  № 1. С. 141-165.

[16] Эразм Роттердамский. Воспитание христианского государя. М., 2010. С. 80.

[17] Овчинников А.И., Мамычев А.Ю., Манастырный А.В., Тюрин М.Е. Юридические архетипы в правовой политике России: монография. Ростов-на-Дону: Изд-во ЮФУ, 2009. – С. 198.

[18] Указ Президента РФ от 6 декабря 2018 г. № 703 «О внесении изменений в Стратегию государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. № 1666» [Электронный ресурс]. // URL:   https://www.garant/hotlaw/federal/1232406.html (дата обращения 14.12.2018).

[19] Чичерин Б.Н. Общее государственное право. Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М., 2006. С. 194.

[20] Мамут Л.С. Государство как публичным образом организованный народ // Ежегодник российского права. – М., 2000.

[21] Керимов А.Д., Куксин И.Н. Сильное государство как определяющий фактор общественного развития. М., 2017. С. 58.

[22] Джессоп Б. Государство: прошлое, настоящее и будущее / пер. с англ.  М., 2019. – С. 303-304.

[23] Марченко М.Н. Правовое государство и гражданское общество. С. 637.

[24] Тихомиров Ю.А. Векторы управления в фокусе права // Вопросы государственного и муниципального управления. 2019. № 1. С. 155.

[25] Яскевич Я.С. Основы идеологии белорусского государства: курс интенсивной подготовки. Минск, 2007. С. 168.

[26] Иванов Р.Л. Соотношение государства и общества (проблема субстрата государства) // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 2. С. 10.

[27] Лукьянов А.И. Парламентаризм в России (вопросы истории, теории и практики). М., 2010. С. 273.

[28] Шульженко Ю.Л. Понятие «парламентаризм» в отечественной науке государственного права в дореволюционный период // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2015. № 5. С. 36.

[29] Исаев И.А. Закон и Революция. Легальные основания революционного мифа. М., 2019. С. 53.

[30] Логинов А.В. Власть и вера. М., 2005. С. 242.

[31] Гумилёв Л.Н. Древняя Русь и Великая степь. М., 2012. С. 121.

teleskop-by.org