Сопредседатель ГИ «Союз» С.Н. Бабурин о Конституционном акте Союзного государства. Часть 2.

Дефекты официального проекта Конституционного Акта Союзного государства

Официальный проект Конституционного Акта Союзного государства давно подготовлен, с 2005 года даже размещён на сайте Постоянного комитета[1]. Но до сих пор на государственном уровне он не одобрен и не вынесен на республиканские референдумы для утверждения народами.

Воспользуемся возможностью заблаговременно разобраться,  соответствует ли официальный проект Конституционного Акта заявленным в 1999 г. ожиданиям. Каким планируется российско-белорусское Союзное государство?

Сверяя политические устремления к межгосударственной интеграции с предлагаемой конкретно-правовой формой их воплощения, мы сразу наталкиваемся на серьезные конституционно-правовые дефекты.

Прежде всего, Союзное государство по имеющемуся проекту Конституционного Акта (далее – Проект) не предполагают делать суверенным. Не имею в виду формулировку, что суверенитет Союзного государства намечается в ограниченном объеме добровольно переданных ему полномочий субъектами Союзного государства (ст. 1 Проекта), которые, в свою очередь, сохраняют суверенитет (ст. 2). Это традиционный и верный подход. Вопрос в другом: у Союзного государства не будет суверенных полномочий по внешней политике, обороне и экономике. Частные исключения – некая «международная деятельность» по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Союзного государства (ст. 20 Проекта), и загадочные «меры по поддержанию обороноспособности Союзного государства в рамках предметов совместного ведения Союзного государства и его субъектов» (ст. 21 Проекта). Поскольку единых вооруженных сил не планируется, то Председатель Высшего Государственного Совета не наделяется правами и обязанностями Верховного главнокомандующего (перечень его прав указан в ст. 26 Проекта). Вот и заложена в Военную доктрину Союзного государства норма, что порядок привлечение национальных вооруженных сил для решения задач в вооруженном конфликте и даже войне «определяется планами применения вооруженных сил каждого из государств-участников» (ч. 7 п. 1.12 Военной доктрины)[2]. Представить, как будет обороняться Союзное государства в случае крупной внешней угрозы, практически невозможно. Впрочем, может быть, именно этим и надо пугать врагов?

Проект Конституционного Акта усиливает неопределенность и противоречия, свойственные Договору 1999 года, но если Договор был стремительным броском вперед по сравнению с предшествовавшими ему интеграционными документами, то проект Конституционного Акта либо замораживает интеграцию на прежнем уровне, либо даже толкает её назад.

Так, если Договор предусматривал, что государства-участники сохраняют своё членство в ООН и других международных организациях, но по взаимной договоренности могут перейти и к единому членству в международных организациях и международных объединениях (ст. 6 Договора), то проект Конституционного Акта безальтернативно фиксирует, что субъекты Союзного государства сохраняют своё членство в ООН и других международных организациях, единое членство исключает, а Союзному государству предрекает обладание самостоятельной международной правосубъектностью (ст. 6 Проекта).

Интересно, верят ли авторы проекта, что международное сообщество согласится наделить объединение России и Белоруссии дополнительным – третьим – голосом в ООН? И кто будет постоянным членом Совета Безопасности ООН, Российская Федерация или Союзное государство?

Ещё более показательный пример. По действующему Договору Союзное государство знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство (ст. 1 Договора), является светским, демократическим, социальным, правовым государством, в котором признаются политическое и идеологическое многообразие (ст. 5). В Проекте к такой формулировке добавлено, что власть в Союзном государстве принадлежит народам субъектов Союзного государства (ст. 3), а значит, юридически сохраняет свою делимость.

Проект механически, без какого либо углубления или совершенствования воспроизводит многие нормы международно-правового Договора: неизменны 15 предметов исключительного ведения Союзного государства (ст. 17 Договора, ст. 20 Проекта) и 15 вопросов совместного ведения (ст. 18 Договора, ст. 21 Проекта), неизменна структура государственных органов, лишь убран статус Постоянного комитета Союзного государства, который по Договору наделялся чисто аппаратной функцией ответственности за подготовку заседаний Высшего Государственного Совета (ст. 48 Договора). По проекту  смысл его сохранения скорее мемориальный, а роль ещё более снижена, поскольку его компетенция, порядок формирования и деятельности опущены до уровня регулирования Положением, утверждаемым Высшим Государственным Советом по представлению Совета министров (ч. 3 ст. 38 Проекта).

Из проекта Конституционного Акта полностью выброшены вопросы бюджета. Нет, о наличии и порядке принятия бюджета Союзного государства упоминания есть (ст. ст. 20, 25, 31, 32, 34, 36 Проекта), но только упоминания о процедуре. Полностью отсутствуют основы формирования и расходования союзного бюджета, нет даже намека на налоги или сборы. Разделы “Бюджет Союзного государства” и “Принципы формирования единого экономического пространства”, имевшиеся в Договоре, из проекта устранены. Планируется, что с момента вступления в силу  Конституционного Акта Договор от 8 декабря 1999 г. сохранит свое действие в части, не противоречащей Конституционному Акту (ст. 47 Проекта), но, во-первых, Договор не предусматривает союзных налогов и сборов, во-вторых, кто возьмется предугадать, какая часть разделов Договора будет считаться действующей? К примеру, Программа действий, одобренная 8 декабря 1999 г. и являющаяся частью Договора (ст. 63 Договора), устарела по срокам (воссоединение государств должно было завершиться за 2000-2005 гг.), но актуальна по содержанию – она предусматривает полное выравнивание основных макроэкономических показателей и проведение единой структурной политики, унификацию гражданского и налогового законодательства с проведением (с 2001 года!) единой налоговой политики и т.д.[3] В каком виде сохранят своё действие разделы этой Программы?

Сомнительны многочисленные оговорки в проекте Конституционного Акта. В ст. 15 провозглашается, что граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории любого субъекта Союзного государства. Но дальше уточняется: “если иное не предусмотрено конституциями и законами субъектов Союзного государства, а также договорами между субъектами Союзного государства” (ст. 15 Проекта). Утверждается, что граждане Союзного государства будут иметь равный доступ к государственной службе в органах Союзного государства, но затем вновь уточняется, что доступ будет “на условиях, определенных законом Союзного государства” (ч. 4 ст. 16 Проекта). Нас спокойно информируют, что некий закон ограничит конституционное право граждан, закрепленное, в т. ч., в ст. 12 самого Проекта.

Ещё Гегель, выступая против извращения понятий о государственном праве и праве на свободу, требовал, чтобы «определения, данные в конституции… могли стать основой благосостояния народа»[4]. Д.А. Керимов сделал из этого обоснованный вывод, что конституция должна совпадать с её реализацией, ибо государство и народ едины лишь в том случае, если государственная жизнь построена на принципах свободы[5]. Только продуманное государственно-правовое устройство способно обеспечить реальную свободу или, как подчеркивал Ф. Шеллинг, свобода не должна быть милостью или благом, «свобода должна быть гарантирована порядком, столь явным и неизменным, как законы природы»[6]. А всеобщее правовое устройство является «условием свободы, так как без него свобода гарантирована быть не может»[7].

На практике нет сегодня равенства прав и обязанностей между гражданами Беларуси и России, а Конституционный Акт не обещает этого равенства и в будущем.

Не менее чудна норма ст. 8 Проекта. Вначале твердо провозглашается, что на территории Союзного государства не допускается создание каких-либо ограничений, препятствующих свободному перемещению товаров, услуг, капиталов, рабочей силы. Краеугольный принцип интеграции! Но в следующей части той же статьи сообщается, что ограничения на перемещение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы могут вводиться законами не только Союзного государства, но и законами субъектов Союзного государства. Причины благие: обеспечение безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Напоминаю, речь идет не о внешних границах, а о внутренних границах на территории Союзного государства. И такое «единение» хотят выдать за мечту народов?

Проект провозглашает наличие единой денежной единицы (валюты) и единого эмиссионного центра, но, при отсутствии указания на сроки их введения (по Программе действий это был 2005 год[8]), сохраняется хождение национальных денежных единиц (ст. 9 проекта). Так в чем же шаг вперед от нынешнего «полуединения»?

Внутренние противоречия проекта Конституционного Акта порой принципиальны. С одной стороны, предполагается возможность подготовки и принятия Конституции Союзного государства (ст. 48 Проекта), с другой, предусматривается возможность внесения поправок в сам Конституционный Акт (ст. 20, 31, 32 Проекта), причем масштаб и характер таких поправок не оговаривается. Вызывает сомнение и то, что в иерархии нормативно-правовых актов, действующих в Союзном государства, все законы субъектов Союзного государства, в том числе федеральные конституционные законы Российской Федерации, будут стоять ниже нормативно-правовых актов любых государственных органов Союзного государства (ст. 42 Проекта).

В ст. 34 Проекта механически повторен из ст. 43 Договора перечень четырех субъектов законодательной инициативы в Союзном государстве: Высший Государственный Совет, Совет министров Союзного государства, Палата Союза, группа депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства численностью не менее 20 депутатов. Но если в 1999 г. этот перечень можно было объяснить спешкой при подготовке Договора, вызванной стремлением к ускоренной интеграции, то по прошествии 20 лет нельзя не задаться вопросами. Почему права законодательной инициативы будет лишена Палата Представителей Парламента, если Палата Союза его имеет? Почему не наделить правом законодательной инициативы национальные парламенты субъектов Союзного государства? Почему, наконец, лишены права законодательной инициативы главы субъектов Союзного государства?

Можно назвать и иные несовершенства проекта Конституционного Акта Союзного государства, но представляется, что даже на основе уже приведенных примеров позволительно сделать вывод о правовой и политической несостоятельности официального проекта документа, с которым связывают свои надежды на единение и лучшую жизнь народы Республики Беларусь и Российской Федерации. Официальный проект Конституционного Акта Союзного государства не создает нового качества государственного устройства, ограничиваясь в лучшем случае формальным учреждением нового сложносоставного субъекта международных отношений. Проект служит примером тех негативных предпосылок развития российской государственности, которые делают развитие этой государственности невозможной[9].

Можно, конечно, недостатки Проекта объяснить общим кризисом конституционализма, порожденным вызовами в отношении всей современной правовой цивилизации[10], но это не приведет к решению проблемы. Межгосударственная интеграция наших стран требует совершенствования, как нуждается в развитии и само наше общество. Отсюда ключевой вопрос: каковы могут быть альтернативы в деле дальнейшей российско-белорусской интеграции?

Первая альтернатива, в неизбежности которой нас пытаются убедить давние геополитические недруги: объединение Белоруссии и России не состоялось и уже невозможно. Народы устали от невыполненных обещаний, национальные элиты рассорились и стали несовместимыми. Однако, масштабы глобальных вызовов и реальности социально-экономического развития, как и нарастание проблем на цивилизационных границах и Беларуси, и России предостерегают против выбора такой альтернативы. Выживание поодиночке будет более трудным, если вообще возможным.

Вторая альтернатива: идти дальше по пути интеграции, что потребует подготовки другого проекта Конституционного Акта Союзного государства. Речь идёт не об авторских вариантах (с 2000 года появились проекты Конституционного Акта А.С. Автономова, С.Н. Бабурина, Ю.Е. Князева, Государственного секретаря Союзного государства П.П. Бородина, Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками Государственной Думы России, белорусской группы экспертов и другие), а о принципиально иных подходах и принципах такого документа. Оставляя пока в стороне вопрос о расширении числа участников союзного интеграционного проекта, следует предварительно, до определения конкретной модели объединения, ответить на два вопроса:

Какова цель Конституционного Акта?

Какие задачи Конституционный Акт призван решить?

Не подлежит сомнению, что формирование единой наднациональной политической и правовой системы может успешно проходить только в процессе межгосударственной интеграции, характеризующейся созданием прочных связей, которые обеспечивают взаимозависимость национальных интересов сторон[11]. Таким образом, целью Конституционного Акта может быть только учреждение единого российско-белорусского Союзного государства.

Конституционный Акт должен стать Конституцией Союзного государства. Российско-белорусское Союзное государство призвано быть тем, по выражению К. Шмитта,  единственным устанавливающим порядок пространственным образованием, которое станет и важным элементом стабильности международно-правового порядка[12].

Конституционный Акт призван решить две ключевые задачи конституирования нового субъекта международных отношений: определить государственное устройство Союзного государства и сформировать его правовую систему. Именно эти задачи перед ним поставлены Договором 1999 года (ч. 1 ст. 62). Именно эти задачи не решены ни упомянутым Договором, ни официально подготовленным проектом Конституционного Акта.

Сергей Бабурин, сопредседатель Гражданской инициативы «Союз»

[1] Проект Конституционного акта Союзного государства [электронный ресурс] // URL:   https://www.postkomsg.com/news/various/170103/  (дата обращения 30.06.2019).

[2] Военная доктрина Союзного государства. Утверждена Постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 26 декабря 2001 г. № 8 // Союзное государство. Сборник основных нормативных правовых документов. В 2 ч. Ч. 2. / Постоянный Комитет Союзного государства. Мн., 2013. – С. 284.

[3] См.: К единому государству: О создании российско-белорусского Союзного государства / под ред. Г.В. Осипова и С.Н. Бабурина. М., 2001. С. 339-353.

[4] Цит. по: Байер В.Р. О философии права Гегеля // Вопросы философии. 1968. № 2. С. 65.

[5] Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2000. С. 446.

[6] Шеллинг Ф.  Система трансцендентального идеализма // Соч. в 2 т. Т. 1. М., 1987. С. 456.

[7] Там же.

[8] К единому государству. С. 342.

[9] Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М., 2010. С. 195.

[10] Бондарь Н.С. Конституция России в современную эпоху глобальных перемен: от политических иллюзий к юридическому реализму. М., 2018. С. 23-28. См. также: Зорькин В.Д. Цивилизация права и развитие России / 2-е изд., испр. и доп. М., 2016; Зорькин В.Д. Право против хаоса / 2-е изд., испр. и доп. М., 2018.

[11] Шмаков Р.В. К вопросу о политико-правовых аспектах формирования наднациональности на примере права Европейского Союза // Правовая система современной России: проблемы и перспективы их преодоления. Материалы IV Всероссийской конференции студентов, аспирантов и молодых ученых, г. Коломна, 17-18 мая 2013 г. – Коломна, 2013. – С. 121-122.

[12] Шмитт К. Homos Земли в праве народов jus publicum europaeum. СПб., 2008. С. 179.

teleskop-by.org